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一、绪论
（一）研究背景
自2012年11月在党的十八大报告中提出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”以来，中央政府层面不断强调智库建设在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用。人力社保工作事关社会民生，无论是就业、人才，还是社会保障，都与人民群众的生活息息相关，是社会治理体系的重要组成部分。如何在全面建设小康社会的宏伟目标下实现人力社保事业的持续创新，是摆在人力社保部门面前的重要课题。
（二）研究目的
本研究的主要目的包括三个方面，一对国内外智库建设的理论和观点进行系统综述，全面把握智库建设的现状；二系统梳理人力社保业务的决策支持现状和现实需求；三为构建天津市人力社保局智库提供规划方案。
二、对智库的认识
（一）智库的发展历程
智库发展阶段划分为古代智库发展阶段和近现代智库发展阶段两个部分。其中，古代智库发展包括古代智库萌芽雏形阶段和古代智库平稳成形阶段；近现代智库发展主要包括早期发展阶段、平稳发展阶段、快速发展阶段和创新变革阶段。
（二）智库的内涵和特征
智库实际上就是专门影响政府公共政策决策和制定的思想工厂和研究型机构，有自己独立的思想产品和政策建议，能够影响媒体和公众对公共政策制定的关注和参与，能更好地服务于关系到社会公众的公共政策发展、决策、制定与实施。
智库自身的特点具体包括：通过智力产生效益；以服务社会为宗旨，辅助决策为手段；以独立性和专业性保证自身的发展空间。
（三）智库的作用机理
对于智库的发展机制，主要从稳定机制、协调机制、适应机制和创新机制几个方面进行探讨。保障智库运作发展稳定的关键要素包括政治社会环境、资金支持、人才队伍、组织结构、研究项目和服务对象等。协调发展就是在尊重自然和社会规律的基础上，充分发挥人类的积极性和创造性，对智库发展的目标、方向、速度、途径和效应进行有效控制。同步机制就是要使智库内部最薄弱环节或最短板的部分同整个智库体系的运作实现步调统一和整体配套。创新机制突出地体现在思想创新的机制，能够在不同的社会环境和需求背景下，保持思想观点的推陈出新。
三、国内外智库发展现状、机遇和挑战
（一）国外一流智库及其政策影响机制
智库通常被形容为一个国家的智商，政府的“外脑”，甚至被称为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”，履行着生产政策思想、提供政策方案、储备并提供人才、教育公职人员和公众的重要职能。一般而言，美国政府重大公共决策均由相关智库提出建议，之后进行媒体讨论、国会听证，最后政府采纳。亚洲地区智库对政府的依附性比较强，研究具有很强的政策导向性，而独立性相对较弱，被称之为政府背景下的官方“智囊”。
（二）中国智库的现状、困境以及机遇和对策
中国智库和软科学研究机构对政策的影响还比较微弱，缺陷可以概括为两个方面：一是独立性不足，二是国际化不够。各类型智库都面临着各自发展的困境，总体而言就是官办智库“大而不强”、高校智库“曲高和寡”、民营智库“弱而无力”。面对挑战，需要智库在多方面加强修炼，包括研究深度、政治影响力、公众感召力、宽松的环境和大批专业人才等。
（三）中国典型智库的发展历程
1、中国智库官办力量为主
中国智库一个最突出的特点是它较少独立于政府体系之外，绝大部分的智库跟政府各个部门之间都有着直接或者是间接的联系。中国现代国际关系研究院、中国社会科学院等聚集了一大批社科、经济领域的资深学者，对国家内政外交政策的制定有着无法比拟的影响，一直以来都是中央和国务院的主要智囊机构。
2、人力社保专业特色智库还很薄弱
国家层面的人力社保智库由于体制上的原因，往往会失去公共性的本质，很难再提出具有质疑精神的意见建议，以及具有替代性的“储备性政策”。安稳的环境也使得智库的研究能力和研究质量的弱化。其次，缺乏国内外合作和交流的机制。表现为智库之间的交流不足，难以形成合力；缺乏国际视野，国际影响力弱；成果发布渠道较为狭窄，智库产品推广能力不足。
3、天津市智库框架尚在建设过程中
天津市各类软科学研究机构也逐渐开始向着智库的方向发展，这些机构包括天津市社会科学研究院（简称天津市社科院）、天津市社会科学界联合会（简称天津市社科联）、天津市市委研究室、市政府研究室、各类高校社会科学研究学院或部门、政府部门的科研机构（如天津市人力资源和社会保障宣教科研中心医疗保险研究会）。
四、天津人力社保决策现状与智库需求
（一）天津市人力社保的职责架构
人力社保业务格局可以表述为1个核心、2个领域，5层架构、6大板块。1个核心是指人力社保主要做“人”的工作，目标就是人的全面发展。2个领域是指人力资源和社会保障，一方面要把人力资源开发好、配置好、利用好；另一方面就是要每个社会成员的工作生活提供公共保障。5层架构是指所有内设部门可以分为决策、智库、经办、执法、综合5个层面，相关关联、互为支撑。6大板块是指整体业务可以分为就业培训、人才建设、社会保障、机关事业、收入分配、劳动关系6个方面。
1、职责范围
根据《中共天津市委、天津市人民政府关于印发＜天津市人民政府职能转变和机构改革方案＞的通知》（津党发〔2014〕13号）规定，天津市人力资源和社会保障局主要职责有12项，涵盖就业培训、人才队伍建设、社会保障、收入分配、机关事业单位管理和劳动关系6大板块。
2、部门架构
目前局内设处室30个，管理市公务员局、市外专局2个副局级机构和34个事业单位，其中副局级事业单位2个（市社会保险基金管理中心和北方人才市场），处级事业单位32个。在局属事业单位中，参照公务员法管理单位有7个，分别是市社保中心、信息中心、劳动保障服务指导中心、劳动人事争议仲裁院、劳动监察总队、医保监督所、自主择业军转干部工作办公室。
（二）天津市人力社保的业务体系
如上所述，就业培训、人才建设、社会保障、机关事业、收入分配、劳动关系6大板块业务均围绕“人”的这一核心，以及“民生为本、人才优先”这条主线，但又都有各自的定位，分别围绕各自的职责，设有不同的施策目标，并在此基础上建有不同的制度和政策措施，形成了相对独立的业务体系。
（三）天津市人力社保决策特点及其智库实践
1、人力社保部门的价值取向
人社部门要做宏观经济调控的重要参与者、社会管理的重要执行者、公共服务的重要提供者、社会公平正义的重要维护者。这是人力社保职能的基本定位，也是各项工作开展的主要取向。
2、直辖市的特点对人力社保业务的影响
作为省级行政单位，对上要贯彻执行国家法律、法规，以及国务院相关部委的各项政策、要求，对下要针对地方实际，制定出台有针对性的地方法规、政府规章和部门政策。作为直辖市，层级简单，很多时候人社部门既是政策制定部门，又是政策执行部门，决策与执行并重是天津人力社保业务最鲜明的特色。智库的发展也必须符合这一实际，既要研究决策，也要研究执行。
3、天津人力社保智库实践
天津人力社保局并没有规范意义上的智库，我们只能称之为决策支持。现有决策支持可以分为两部分，其一是提供综合决策支持，包括政策研究室、法规处、综合计划信息处、宣教中心、信息中心；其二是提供专业决策支持，包括职研室、宣教中心、行政管理学会、医保研究会、社会保险学会、专业技术人员继续教育协会。
（四）天津市人力社保的发展形势
1、天津人力社保发展面临的四大压力。（1）经济压力。经济压力直接影响就业和社会保障的基金征收。（2）社会压力。一是社会人口的压力、二是社会诉求压力。（3）创新压力。经济的转型升级、京津冀的一体化发展，社会管理的创新、人力社保服务均等化的趋势，对创新的需求越来越突出，创新的核心要素是人才。（4）技术压力。人力社保信息化工作为全局全系统的各项业务提供技术支撑。
2、天津人力社保决策体系的四点不足。（1）重决策，轻执行。以政策发布作为完成工作任务的情形依然普遍存在，执行中的问题也很难反应到决策层面。（2）重决策，轻评价。目前并未建立政策评价制度和相关的评价体系。（3）重专业，轻关联。各业务板块缺乏联动点；人力社保业务参与全市其他领域改革的时候，很难形成合力。（4）重内部，轻外部。没有相应的信息和数据公开机制，社会很难了解人力社保工作全貌和重点。
（五）天津人力社保智库建设的基本要求
1、适应三个变化。（1）适应由管理向治理的转变。在全面推进“放管服”的改革背景下，由单纯的行政管理向行政管理与社会治理并重的体制转变，是大势所趋。（2）适应内部管理向外部互动的转变。无论是人力社保业务的六大板块之间，还是人力社保业务与其他经济社会领域之间，互动将加剧。（3）适应政策评价主体由行政部门向社会群体的转变。在以人民为中心思想指引下，市场决定作用逐步确立、社会治理体系逐步完善的情况下，社会群体意见将逐步占据政策评价标准的主导地位。
2、坚持四个标准。（1）坚持制度化。只有有了制度保障，智库的地位才能确立，决策、智库、经办、执法、综合的业务治理体系的闭环才能形成。（2）坚持标准化。决策问题的结构化能力越强，对策建议才会越有针对性。（3）坚持信息化。没有信息化，就谈不上规模化，智库也不可能真正做到为六大板块、五层架构提供智力支撑。（4）坚持社会化。必须搭建引导各方有序参与人力社保决策的平台。
3、解决四个问题。（1）解决体制问题。一方面是目前现有决策支持部门基于智库的关系构建，另一方面是决策支持部门与专业决策部门之间的关系。（2）解决人才问题。人才需求可以有不同的分类，内部人才和外部人才、专业人才和管理人才、数据人才和非数据人才、业务人才和领导人才等等。（3）解决机制问题。要建立不同的运行机制，包括与决策机构的对接、沟通机制，与专家的沟通、协作机制，内部项目管理和激励机制，与外部智库机构的对接协作机制等等，并通过制度给予保障。（4）解决资源问题。除了人才之外，数据、资料、方法、系统应当是最为重要的资源。
五、建设天津人力社保智库的若干建议
（一）关于发展目标
课题组认为宣教科研中心应当致力于建设人力社保智库，在全局政策、经办、执法三个工作体系的基础上，构建全市人力社保科研创新体系。用3年至5年时间，逐步整合优化全系统科研资源，基本形成制度体系健全、研究学科齐备、研究人员充足、成果转化能力强的人力社保科研工作体系，完成一批重大关键科研成果，形成若干优秀科研团队，显著提高人力社保科研创新能力，引领和支撑天津人力社保事业发展。
（二）关于职能定位
紧密围绕人力社保中心工作，全面开展理论研究、学术交流、课题攻关等科研活动，切实发挥聚贤、纳言、献策的智库作用，促进科学民主决策。
具体包括五个方面：一是知识研发和实践创新，二是行业标准开发建设，三是科研创新人才聚集和使用，四是专家论证、公众参与、风险评估决策机制的建立，五是科研成果政策化、社会化和产业化。
（三）关于科研方向
应侧重规划、评估和标准化三个方向，一是有利于实现理论与实践的紧密结合，充分发挥科研对实际工作的引领作用，不断完善制度和政策体系；二是有利于完善科学决策机制，实现专家论证、社会参与；三是有利于逐步建立和完善人力社保行业标准和技术标准，全面推进政策标准向行业技术标准转变，行政管理向社会治理转变。
（四）关于组织架构
一是筹备成立科研学术委员会，推动全局各项业务持续创新；二是科研中心宜定位于科研学术委员会秘书处，承担组织、策划、协调、推动等行政事务工作；三是鼓励局内各业务处室、相关学会协会及全市有关社会组织申请设立学术专业委员会、专项研发中心或成果转化中心，以科研提升各学会业务层次。
对外加强与国家劳科院、人科院的联系合作，积极申报劳科院创新实践基地。争取市科委、社科联在科研成果应用的支持，组织社会科学类科研项目立项申请和评奖申报，搭建产学研相结合的科研服务平台。
（五）关于科研队伍
课题组考虑可以设学术顾问、学术委员和研究学者三个科研团队。学术顾问是全国及本市知名的实践领域专家及高校、研究机构专家；学术委员是学术委员会的主体，主要来自局系统内部业务骨干，以及与我们形成长期合作关系的高校、社团和其他研究机构的专家学者；研究学者是科研力量的补充，主要来自相关高校的在读研究生，以及热衷参与我们科研工作的实践领域人员。三个团队均随学术委员会实行任期制。
（六）关于科研模式
建议科研分研发和交流两大类：
1、研发类型分为规划建议、政策评估、课题研发、实践调研、论文征集、专著出版六种，其中课题进一步分成战略、攻关和专项三种，不同类型的研发项目适用不同研发周期、经费标准、研发团队。
2、研发模式采取自主研发和接受申报相结合的做法，自主研发是指学术委员会根据全局每年中心工作自行设立研发项目，以规划建议、政策评估、课题研发、专著出版为主；同时鼓励学术委员和研究学者申报课题、调研、征文、专著等科研项目。
3、交流类型分为论坛、沙龙，公开课三种类型。
（七）关于科研成果
科研成果管理注重两个原则，一是有形，二是转化。有形是指以固定形式树立品牌，展示科研中心形象；转化是指要转化成政策储备、行业标准或产业项目等现实生产力。
（八）关于科研经费
1、筹资：学术委员会每年确定的自主研发项目，由局财务向市财政局申请解决。接受申报的项目由局财务解决一定比例，其余部分由相关局属学协会解决。
2、使用：严格执行立项预算、拨付管理、结项决算的项目经费管理规程。
3、基金：设立科研研发基金和成果转化基金，鼓励人力社保相关企业和社会机构投资参与科研创新，实现政府和社会资本共同治理。
（八）关于管理平台
课题组建议建立五大管理平台，分别是数据分析管理、文献统合、专家服务、项目运作和资金管理。其中：
围绕项目运作要建立科研项目备选库。依据局中心工作和职能部门需求，按照基础性、前瞻性、应用型性研究分类，确定若干科研选题，建立科研课题备选库，实行动态管理、集中发布，结合人力社保工作重点变化，增减调整科研选题，每年向全社会发布征集科研课题。
围绕数据和文献要建设智能信息库。建立信息资料和基础数据管理机制，广泛收集国内外人力社保政策制度、数据资源和科研信息，加强科研档案建设，从科研选题、立项、研究、论证、评审、成果鉴定、推广应用、申报奖项、获奖情况等环节建立信息资料记载，形成完备的智能信息库，记录、整理、存储相关信息，为高质量推进科研工作提供数据信息支撑。
专家点评：该调研课题解决了我市人力社保工作长期以来没有决策智囊，缺乏权威论证等问题。彻底改变出台政策、制定措施、实施评估政府部门单一决策的弊病，将全面提升我市人力社保工作的决策水平。建议，要动态完善专家库，通过实际的决策咨询工作，激活我市人力社保智库建设。
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